Что стоит за решением В. Ющенко вынести проект обновлённой Конституции на "всенародное обсуждение"

"Киевский вестник" интернет версия газеты http://kyiv-vestnik.com.ua/public_s1089.html
№ 97 Дата выхода: 08.10.2009
  АНАЛИТИКА  
ЧТО СТОИТ ЗА РЕШЕНИЕМ В. ЮЩЕНКО ВЫНЕСТИ ПРОЕКТ ОБНОВЛЕННОЙ КОНСТИТУЦИИ НА "ВСЕНАРОДНОЕ ОБСУЖДЕНИЕ"
І

В стране набирает обороты шумная кампания - "всенародное обсуждение" проекта Закона "О внесении изменений в Конституцию Украины", который был внесен Президентом В. Ющенко на рассмотрение Верховной Рады Украины в марте т. г. Целью кампании, как сказано в Указе Президента от 25 августа т. г., является "обеспечить всенародное обсуждение предложений относительно системного обновления конституционного регулирования общественных отношений в стране" и определить позицию граждан относительно основных положений президентского законопроекта.
Уже сама организация данного мероприятия вызывает немало недоуменных вопросов. Подавляющее большинство граждан Украины о самом проекте Конституции, который им предстоит обсудить, не имеют никакого представления, если не считать восхвалений, которые они ежедневно много раз слышат по официальным радио и телевидению. С документом их никто не ознакомил. Не сведется ли кампания к пресловутому "одобрямсу", профанации всенародного обсуждения важнейших вопросов государственной жизни?
В практике государственного строительства считается принятым, что законопроекты и другие важные вопросы жизни государства и общества выносятся на всенародное обсуждение парламентом. Такой порядок и был определен принятым в 1988 году Верховным Советом УССР Законом "О народном обсуждении важных вопросов государственной жизни Украинской ССР", который, как не противоречащий нынешней Конституции Украины, действует и сейчас. К тому же Президент В. Ющенко вынес проект на всенародное обсуждение не до, а после внесения его в Верховную Раду. Конституция, исчерпывающе определяя полномочия Президента, к числу их вынесение законов на всенародное обсуждение не относит. Порядок решения таких вопросов определен Регламентом Верховной Рады.
Обращает внимание и то обстоятельство, что президентским Указом не предусматривается какого-либо участия представительных органов (советов) в организации обсуждения (хотя это как раз их дело), даже информирования Верховной Рады о ходе обсуждения и предложениях, которые могут быть внесены при его проведении. Давая в конце августа т. г. интервью ряду печатных изданий, В. Ющенко сказал: "Два года назад я создал Национальную конституционную комиссию с целью подготовки Концепции новой Конституции разными политическими силами, правозащитниками, конституционалистами, академистами(?) и другими. Эта площадка была сформирована, и я ее использовал, собственно, для создания нынешнего обновленного проекта Конституции".
Как член указанной Конституционной рады (так она называлась) и Рабочей группы, активно участвовавший в ее работе, утверждаю, что сказанное Президентом не в полной мере отвечает действительности. Национальная конституционная рада действительно была создана с довольно широким представительством и полномочиями (включая принятие решений, которые - "в случае потребности" - могли быть "внедрены" указами Президента) еще 27 декабря 2007 года. Но состоялось всего лишь одно ее заседание - организационное, 20 февраля 2008 года. Была образована Рабочая группа, которая, однако, работала не в полном составе: представитель Блока Литвина в Верховной Раде в ее заседаниях не участвовал. Представители Партии регионов и Блока Юлии Тимошенко, чьи фракции составляют квалифицированное конституционное большинство в Верховной Раде, после первых заседаний свое участие в Рабочей группе практически прекратили.
Тем не менее Группе удалось подготовить проект "Концепции системного обновления конституционного регулирования общественных отношений", в котором многие важные вопросы (система выборов, возможность самороспуска парламента, его полномочия в случае досрочного роспуска, изъятие из Конституции перечня областей и др.) были обозначены как дискуссионные и "требующие согласования, прежде всего политических сил, представленных в Верховной Раде". В отношении конституционного закрепления нейтрального, внеблокового статуса Украины, предоставления статуса государственного (официального) русскому языку, допущения двойного гражданства в Пояснительной записке, представленной 23 апреля 2008 года Рабочей группой председателю Национальной конституционной рады, было сказано, что они не получили поддержки большинства (их отстаивал практически только я как член Конституционной рады и ее Рабочей группы). Не предложила Рабочая группа и однозначного решения в отношении двухпалатного парламента - центральной идеи президентского проекта.
Но даже такой документ не был обсужден Национальной конституционной радой, так как никаких других ее заседаний не состоялось. (Попытка провести второе заседание не удалась, других попыток не было.) Как же можно утверждать, как это делает В. Ющенко, что "эта площадка" (Конституционная рада, ошибочно называемая им "комиссией") была использована для создания обновленного проекта Конституции? Почему Президент не позаботился об обсуждении если не проекта Конституции, то хотя бы проекта Концепции ее обновления с ведущими специалистами в области государственного строительства, конституционного права, опытными политиками, правозащитниками, которые представлены в Конституционной раде, а вынес кем-то подготовленный документ на Всенародное обсуждение? Не потому ли, что было очевидным: столь квалифицированный состав Конституционной рады вряд ли поддержал бы такой проект?
Понять (или объяснить) такие действия можно только с учетом обстановки, сложившейся в стране. На первых порах своего президентства В. Ющенко выступал против каких бы то ни было изменений Конституции. В апреле 2005 года, уже после вступления на пост Президента, он заявлял: "Я вам даю слово: пересмотра политреформы, референдума или еще там чего я инициировать не буду…". Он крайне негативно отнесся к инициативе Президента Л. Кучмы о внесении изменений в Конституцию через референдум, введении двухпалатного парламента и других новшествах. Стоит привести некоторые его высказывания по этому поводу: "Мы против референдума, в частности референдумов прямого действия, когда, "обращаясь к народу", кто-то собирается вносить прямые изменения в Конституцию!" (февраль 2003 года); "Предложения Кучмы по созданию двухпалатного парламента и попытки внести изменения в Конституцию через референдум могут отбросить Украину в демократическом развитии…" (апрель 2003 года); "…Чтобы поднять статус регионов, надо не вторую палату формировать, а подумать, как через механизм распределения финансов передать самодостаточность на территории" (декабрь 2005 года).
В. Ющенко радикально изменил свою позицию по этим вопросам, когда стало очевидным, что управлять страной, обеспечивать слаженную работу государственного организма ему не под силу. Страна пошла под откос, рейтинг В. Ющенко как Президента падал все ниже и ниже, проблематичным становилось его повторное избрание. Более того, за время своего президентства В. Ющенко допустил много серьезных, системных нарушений Конституции и законов государства, которые, что называется, "тянут на криминал". Реально мог быть поставлен вопрос об ответственности.
К тому же во властных верхах нарастало противостояние, команда "любих друзів" развалилась и передралась, политическая борьба чрезвычайно обострилась, принимая подчас формы, унижающие страну, наносящие огромный ущерб ее международному авторитету.
Причину этих разрушительных процессов В. Ющенко увидел в "недолугій" конституционной реформе декабря 2004 года, переходе от президентско-парламентской модели государственной власти к парламентско-президентской, что, по его мнению, недопустимо ограничило полномочия главы государства. "Вмешательство в Основной Закон страны, - говорил он в 2007 году, - завело страну в тупик, создало угрозу украинской демократии", что явилось "одним из наибольших ударов по государственности в новейшей украинской истории". Отвести эту угрозу может "только незамедлительная конституционная реформа".
Не могу в связи с этим не напомнить, что иную позицию занимал
В. Ющенко, когда в декабре 2004 года Верховная Рада принимала Закон о внесении изменений в Конституцию. Правда, его фамилии среди депутатов, проголосовавших за этот Закон, почему-то не оказалось (В. Ющенко тогда был народным депутатом), в связи с чем спустя несколько дней он заявил: "Я даю вам слово, что голосовал за политреформу, но не знаю, почему в распечатке показано, что я не голосовал… Это решение в полной гармонии с позицией фракции…" Конечно же, было "в гармонии": ведь указанный Закон принимался в пакете с решениями о не предусмотренном избирательным законом третьем голосовании на президентских выборах и изменении состава Центризбиркома, что в тех условиях практически гарантировало избрание В. Ющенко президентом. Такова его "принципиальность" и "последовательность". Впрочем, сторонники В. Ющенко в частных разговорах тогда заявляли: "Сегодня мы проголосуем за что угодно, лишь бы Виктор Андреевич стал Президентом, а тогда поменяем любой закон так, как нам нужно".
Представляет интерес, как В. Ющенко объясняет то, что он выступал против инициатив Л. Кучмы, а теперь выступает практически с такими же предложениями (двухпалатный парламент, сокращение численности парламентариев и т. д.). На упомянутой встрече с журналистами он говорил: "…Чем отличаемся мы от 2003 года? В 2003 году избирателю предлагалась игра, цель которой заключалась в следующем. Человек, заканчивающий второй срок президентства и, очевидно, не желавший быть политическим аутсайдером, искал дальнейшее свое применение. Хотя это касается не только Кучмы, но и других, например Мороза.
Тогдашние изменения не были направлены на совершенствование политической власти в Украине. По сути, давался ответ на то, как через кланы и недемократическое большинство парламента насильственным способом внести изменения в Конституцию, гарантировавшие кому-то политическое будущее. Это не может быть целью реформы, поэтому оппозиция и выступила против… Нерациональной была сама цель, поэтому 2003 и 2009 годы отличаются целями". Читаешь и диву даешься: как можно утверждать такое? Л. Кучма, по крайней мере, не добивался - в отличие от В. Ющенко - пожизненного звания сенатора. Так кто из "политических аутсайдеров" больше заботится о своем политическом будущем? Верит ли сам В. Ющенко тому, что говорит?
В этом же контексте нельзя не сказать о Заключении Венецианской комиссии на ющенковский проект Конституции, принятом на ее заседании 12-13 июня т. г. Еще до его официального обнародования из окружения В. Ющенко последовали сообщения об одобрении Комиссией проекта. Сам Президент заявил журналистам: "Также я направил свой проект в Венецианскую комиссию, которая дала наилучший (!) вывод, начиная с 1996 года. И все это я делаю публично, в отличие от того, как это делалось в 2003 году". Но это же не так!
Заключение Венецианской комиссии оснований для восторгов не давало. Более того, самые серьезные замечания ею высказаны как раз по наиболее важным положениям проекта. Это мы увидим при детальном его рассмотрении. Здесь же ограничимся вопросом: собирается ли В. Ющенко учитывать замечания Венецианской комиссии (которое, к слову, следовало бы опубликовать одновременно с президентским проектом)? Если да, то почему он не отзывает проект из парламента для доработки? Почему он вынес сырой, недоработанный документ на Всенародное обсуждение? Впрочем, вряд ли мы получим ответ от человека, который сегодня может заявлять одно, а завтра, не моргнув глазом, утверждать прямо противоположное…
Становится все более очевидным, что В. Ющенко форсировал Всенародное обсуждение своего проекта в надежде поддержать безнадежно упавший рейтинг, переломить неблагоприятную для него ситуацию. Такое обсуждение, проводимое с бесцеремонным использованием официальных средств массовой информации в качестве социальной рекламы (!), то есть за счет налогоплательщиков, с привлечением подчиненных Президенту глав госадминистраций и других государственных органов, дает ему возможность практически всю избирательную кампанию присутствовать на телеэкране, в радиоэфире, выдавать себя чуть ли не за единственного в государстве деятеля, который заботится о наведении порядка, выстраивании эффективно действующей системы власти. Поможет ли это ему? Не уверен.

II

Предложенные В. Ющенко изменения носят системный характер и касаются всех разделов действующей Конституции. Некоторые из них имеют положительное значение. Венецианская комиссия приветствовала прежде всего то, что "Президент В. Ющенко передал проект Верховной Раде, таким образом демонстрируя свою приверженность требованию Основного Закона о том, что любая новая версия Конституции должна быть одобрена двумя третями Верховной Рады до ее окончательного одобрения на референдуме". Это принципиально важно, поскольку в президентском окружении, в среде некоторых аналитиков активно муссировалось и продолжает муссироваться предложение внести проект новой редакции Конституции для утверждения (принятия) на Всеукраинском референдуме - минуя Верховную Раду.
Одобрительно восприняты Комиссией некоторые предложения, касающиеся судебной реформы, отказ от формализации большинства в Верховной Раде, относительно так называемого императивного мандата, дуалистического подхода к формированию правительства.
В то же время многие поправки получили критическую, в ряде случаев весьма острую оценку. Отмечая, что "проект точнее описывает полномочия государственных органов и устраняет ряд противоречий в отношениях между ними", Венецианская комиссия в то же время указала: не является очевидным, что проект "достигает своей главной цели - положить конец постоянным институциональным конфликтам между главными государственными органами. Проект сохраняет полупрезидентскую систему с двойной исполнительной властью и не ликвидирует областей потенциального конфликта между Президентом и Кабинетом Министров".
Замечания серьезные. Чем же хочет В. Ющенко привлечь поддержку своего проекта? Таких вопросов три: депутатская неприкосновенность, сокращение численности депутатского корпуса, так называемые "открытые списки" на парламентских выборах. Эксплуатация этих вопросов носит откровенно популистский характер. При этом допускаются передержки.
Скажем, утверждается, что В. Ющенко выступает за отмену депутатской неприкосновенности, так как она, по его словам, является "прикрытием, которое дальше формирует коррупцию и самые глубинные злоупотребления ресурсами, финансами, статусом". С этим нельзя не согласиться. Но ведь президентский проект не предусматривает полного отказа от депутатской неприкосновенности. Парламентарии и впредь не будут нести юридической ответственности за голосование или высказывания в парламенте, за исключением ответственности за оскорбление или клевету. В то же время член парламента без согласия соответствующей палаты не может быть задержан или арестован. Эти нормы, принятые в мировой парламентской практике, в проекте сохранены. Но при этом не оговаривается, что согласие парламента может требоваться только до вступления в силу обвинительного приговора суда, а также не указывается, что парламентарий может быть задержан и без предварительного согласия парламента на месте совершения тяжкого преступления. Что касается отказа от закрепленного в действующей Конституции требования согласия парламента на привлечение парламентария, подозреваемого в совершении преступления, к уголовной ответственности, то есть на возбуждение в отношении его уголовного преследования, то это правильно.
В то же время В. Ющенко оставляет неизменными положения Конституции о неприкосновенности Президента, судей. К слову, Венецианская комиссия и ранее высказывала свое мнение о неприемлемости роли парламента в лишении неприкосновенности судей. В Заключении на ющенковский проект Комиссия вынуждена была заметить, что "ранее высказывавшиеся опасения не исчезают".
В. Ющенко утверждает, что в случае принятия его проекта Конституции численность депутатского корпуса уменьшится с 450 до 300 человек. Но и это не совсем так. 300 депутатов должно быть, по проекту, в Палате депутатов. Но к ним следует добавить не менее 80 сенаторов. К тому же придется и в Сенате образовывать постоянные комиссии и комитеты с соответствующим аппаратом, примерно таким же, как сейчас в Верховной Раде. Так что никакого сокращения расходов на содержание парламента не произойдет. И это в лучшем случае. Я уже не говорю о том, что для Сената понадобится помещение - сопоставимое с тем, какое сейчас занимает Верховная Рада. Где его взять?
А что касается оптимальной численности депутатского корпуса, то определять ее должны специалисты, исходя из тех задач, которые стоят перед парламентом, с учетом практики парламентаризма.
Понятно, что речь идет о нормально работающем парламенте, которым должна, наконец, стать наша Верховная Рада.
Относительно так называемых "закрытых" и "открытых" списков. Обоснованное возмущение вызывает то, что выборы по партийным спискам, на которые возлагались большие надежды в плане стимулирования политической дифференциации общества и парламента, на практике привели к тому, что граждане в большинстве случаев не знают, за кого голосуют, связи с депутатами оказались оборванными, а партийные списки нередко стали комплектоваться представителями бизнеса, родственниками и приближенными лидеров, другими людьми, идущими в парламент явно не для того, чтобы заниматься законодательной деятельностью, а за депутатской неприкосновенностью и за возможностью с помощью депутатского мандата улаживать свои личные - бизнесовые и другие - дела.
Отмечая такие факты, В. Ющенко прав. Но дело в том, что проект этих вопросов не касается. А главное - какой сегодня может быть выход? Выборы по одномандатным округам? Положительно здесь то, что избиратели знают, кто идет депутатом. Но как предотвратить массовые случаи скупки богатыми кандидатами голосов?
К тому же, справедливо возмущаясь тем, какой в результате таких выборов формируется депутатский корпус, ни В. Ющенко, ни авторы других законопроектов не ставят вопрос об отзыве избирателями депутатов, которые не оправдали доверия.
Перечисленные вопросы больше поднимаются и Президентом, и другими претендентами на высший государственный пост в стране для пиара, а не для их решения. Что, скажем, мешало В. Ющенко за четыре с половиной года президентства внести законопроект о депутатской неприкосновенности? Его давно можно было решить и забыть о нем. Все говорит о том, что этот вопрос (как и некоторые другие) нужен только для того, чтобы его можно было проэксплуатировать во время выборов.

III

Истинные, глубинные цели ющенковского проекта иные: превратить Украину в президентскую, точнее в президентско-сенатскую республику, утвердить авторитарную диктатуру национал-шовинистического толка.
Сердцевину законопроекта составляет идея двухпалатного парламента - замена Верховной Рады Украины Национальным собранием, состоящим из нижней палаты - Палаты депутатов в составе 300 народных депутатов, которые должны избираться не на 5 лет, как сейчас, а на 4 года, и верхней палаты - Сената (с полномочиями 6 лет и обновлением состава Палаты каждые два года на одну треть), которому - вместе с президентом - будет принадлежать реальная власть в государстве.
Парламент лишается важнейшей функции - определять основы внутренней, внешней, оборонной политики, политики в сфере безопасности.
Если в действующей Конституции четко определено, какие вопросы общественной и государственной жизни регулируются исключительно законом, то в проекте полномочия Палаты депутатов изложены в общей форме и чрезвычайно обедненно.
Законодательная деятельность нижней палаты ставится под двойной контроль: вето на принимаемые ею законы смогут накладывать и Сенат, и Президент.
К слову, Венецианская комиссия, отмечая, что президент в большинстве конституционных систем имеет право заблокировать закон путем наложения вето, тем не менее считает, что требование двух третей голосов Палаты депутатов для преодоления президентского вето - это слишком большой барьер.
Серьезную критику Венецианской комиссии вызвало предусмотренное проектом право Президента распускать Палату депутатов без определения оснований для такого решения. В Заключении на проект В. Ющенко полностью воспроизведено замечание, которое было высказано по поводу проекта В. Шаповала, который ранее направлялся в Венецианскую комиссию и содержал такую же норму: "Ни одна из альтернативных норм, касающихся досрочного прекращения полномочий Верховной Рады, не является удовлетворительной. Так как депутаты ВР получают свой мандат непосредственно от избирателей на определенный период, должны существовать убедительные причины для досрочного роспуска. Предлагаемая ст.95 ч.1 ведет к роспуску и в тех ситуациях, когда его можно было бы избежать. В соответствии с предложенным текстом полномочия ВР "могут быть досрочно прекращены президентом после консультаций…", которые, судя по тому же тексту, не имеют каких-либо специфических последствий. Даже если Председатель Верховной Рады, Премьер-министр и лидеры депутатских фракций выступают против, Президент может распустить ВР. Более того, для оправдания ее роспуска ему не требуется представлять каких-либо оснований".
Палата депутатов будет утверждать Премьер-министра, состав Правительства, иметь право выражать недоверие Правительству, однако право Палаты освобождать с занимаемых должностей отдельных членов Кабинета Министров законопроектом не предусмотрено. (Сегодня Верховная Рада такими полномочиями наделена.)
К слову, поскольку Сенат, согласно проекту, не может быть распущен,
В. Ющенко в своем Послании о внутреннем и внешней положении Украины указывал, что в случае роспуска нижней палаты парламент "сохраняет свою дееспособность при любых условиях" (в частности, Сенат сможет в таких случаях принимать Закон о Государственном бюджете Украины, что является прерогативой Палаты депутатов). Тем самым В. Ющенко фактически признал, что, прекратив досрочно в 2006 году полномочия Верховной Рады (Конституционный Суд так и не смог дать ответ - было ли конституционным такое решение Президента), он прекратил более чем на полгода функционирование парламента, то есть законодательной ветви власти, что является недопустимым для демократического, правового государства.
Вопрос о бикамерализме, то есть двухпалатном парламенте, не однозначен. Двухпалатная конструкция парламента возможна, как свидетельствует мировой опыт, как в федеративных, так и в унитарных государствах. Главное - какая цель преследуется при переходе от однопалатной к двухпалатной системе.

Георгий КРЮЧКОВ,
член Центрального Комитета Компартии Украины